IPTU progressivo - D. ambiental

O IPTU AMBIENTAL COMO SANÇÃO DE ATO ILÍCITO EM FACE DA TUTELA JURÍDICA DA CIDADE NO ÂMBITO DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL

Por: Celso Antonio Pacheco Fiorillo




A Constituição Federal de 1988, ao estabelecer de forma pioneira a tutela constitucional dos bens ambientais1, reservou dispositivos específicos, em decorrência da necessidade de proteger os habitantes das cidades2 no sentido de efetivamente garantir seu bem-estar em determinado espaço territorial assim como em face de sua estrutura econômica (art. 182 da Constituição Federal) 3.

Destarte, dentre os instrumentos colocados à disposição do Poder Publico municipal, no sentido de ordenar o pleno desenvolvimento das funções sociais da cidade (exatamente em proveito do bem-estar dos habitantes, conforme já referido), facultou a Carta Magna a possibilidade de se exigir do proprietário4 de solo5 urbano não edificado, de solo urbano subutilizado ou mesmo de solo urbano não utilizado que promova o denominado adequado aproveitamento do solo (§ 4º do art. 182 da Constituição Federal) sob pena de:

1) parcelamento ou edificação compulsórios;

2) imposto sobre a propriedade predial e territorial urbana progressiva no tempo(IPTU progressivo no tempo);

3) desapropriação com pagamento mediante títulos da dívida pública de emissão previamente aprovada pelo Senado Federal, com prazo de resgate de até dez anos, em parcelas anuais, iguais e sucessivas, assegurados o valor real da indenização e os juros legais.

A orientação constitucional de estabelecer penas6 para o proprietário do solo urbano7 que não usar seu espaço territorial em proveito do desenvolvimento das funções sociais da cidade restou estabelecida a partir do que ficou determinado pelos arts.182 e 183 da Constituição Federal e em conformidade com diretrizes gerais fixadas no Estatuto da Cidade (Lei n. 10.257/01), ou seja, o comando constitucional em proveito da tutela jurídica das cidades terá sua efetividade estabelecida concretamente em decorrência do subsistema normativo criado pela Lei do Meio Ambiente Artificial (Estatuto da Cidade).

O tributo8 ambiental9 criado pelo § 4º do art. 182 da Carta Magna será estabelecido exatamente em decorrência de um ato ilícito10: é exatamente em caso de descumprimento do § 4º da Constituição Federal e a partir da caracterização do descumprimento das condições e dos prazos previstos na forma do caput do art. 5º do Estatuto da Cidade ou ainda não sendo cumpridas as etapas previstas no § 5º do art. 5º da Lei do Meio Ambiente artificial, ou seja, a partir de fatos não fundados em direito que ocasionam dano à cidade como bem ambiental, é que o Município poderá proceder à aplicação do IPTU progressivo no tempo11 na forma estabelecida pelo art. 7º do Estatuto da Cidade.

Estamos, portanto, diante de hipótese criada pela Constituição Federal, exatamente no sentido de propiciar a existência de tributo ambiental como instrumento jurídico destinado a assegurar política de desenvolvimento urbano com vistas a garantir concretamente o direito a cidades sustentáveis (art. 2º, I da Lei do Meio Ambiente Artificial). O direito à terra urbana e mesmo o direito à moradia e infra-estrutura urbana não poderão ser garantidos aos habitantes da cidade por parte do Poder Público municipal sem que um novo conceito constitucional de tributo12 - autorizado claramente, repita-se, pelo art.182, § 4º, II, da Lei Maior – possa ser estabelecido em nosso sistema jurídico.

Com efeito.

O art. 7º do Estatuto da Cidade estabeleceu, em harmonia com o texto constitucional, verdadeiro TRIBUTO AMBIENTAL, a saber, obrigação jurídica pecuniária decorrente da própria Lei do Meio Ambiente Artificial (art. 182, § 4º, II).

O tributo, na hipótese ora comentada, tem como característica não só ser juridicamente instrumento vinculado aos denominados institutos tributários e financeiros do Estatuto da Cidade (Art.4º, IV, a, da Lei n. 10.257/01), obedecendo a critério nele definido (instrumento de política urbana adaptada às necessidades de tutela do meio ambiente artificial), como também constitui sanção de ato ilícito, conforme já referido anteriormente.

Exatamente por ser instrumento destinado a assegurar o direito dos habitantes à cidade sustentável, deixa aludido tributo ambiental de ser considerado única e exclusivamente instrumento jurídico de abastecimento dos denominados “cofres públicos” passando a assumir caráter bem mais relevante, no sentido de estabelecer não só regra de conduta ao Estado fornecedor (para que se utilize dos princípios gerais do sistema constitucional tributário, de acordo com os fundamentos do Estado Democrático de Direito - art. 1º da Constituição Federal) como também diretriz destinada a orientar o proprietário do solo urbano na busca de uma cidade sustentável em face da ordem jurídica do capitalismo (art. 1º, IV, e 170 e seguintes da Constituição Federal).

O IPTU ambiental, criado pela Carta Magna (art. 182, § 4º, II), tem como finalidade, como conseqüência do raciocínio antes apontado, ser uma PENA para aqueles que não promovem o adequado aproveitamento do solo urbano, ocasionando dano à cidade como bem ambiental (ato ilícito). Destina-se à viabilização real das funções sociais da cidade em consonância com as necessidades vitais que asseguram a dignidade da pessoa humana (o que será delimitado de acordo com as diretrizes manifestadas pelo Estatuto da Cidade no art. 2º); não se destina pura e simplesmente ao Estado13.

Destarte, o Município procederá à aplicação do tributo ambiental específico para o meio ambiente artificial somente se restar caracterizado ato ilícito; não se confunde por via de conseqüência o IPTU ambiental previsto no Título VII (Da ordem econômica e financeira), Capítulo II (Da política urbana), com o imposto observado no art. 156, I, da Constituição Federal14.

O Poder Público municipal, como Estado fornecedor com fundamentos e objetivos explicitamente fixados nos arts.1º e 3º da Constituição Federal, passa a ser importante instrumento no sentido de tutelar a cidade como bem ambiental em proveito do bem-estar da pessoa humana.

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[1] Para analise do tema bens ambientais, vide nosso Curso de Direito Ambiental Brasileiro, 7ª edição, 2006, Saraiva, bem como O Direito de Antena em face do Direito Ambiental no Brasil, 2000, Saraiva.

[2] A cidade, em decorrência de sua natureza jurídica ambiental fixada no plano constitucional, passou a partir de 1988 a ser observada não só em função de seu território, mas também em face de sua estrutura econômica. Todas as cidades no Brasil estão diretamente relacionadas à sua estrutura econômica, ou seja, as cidades existem em decorrência de produtos e serviços que criam destinados a satisfazer as necessidades do consumo interno (em seu território) e externo (fora de seu território), o que representa acrescentar ao novo conceito jurídico constitucional do que significa uma cidade as relações econômicas de consumo (arts. 170 a 192 da Constituição Federal), assim como as relações sociais que fundamentam juridicamente o PISO VITAL MÍNIMO (art.6º da Constituição Federal), destacando-se as relações laborais(arts. 7º e 8º da Carta Magna) que ocorrem no território da mesma.

[3] O conceito jurídico de cidade não se confunde com o conceito jurídico de município.

Observados em decorrência do que estabelece a Constituição Federal de 1988, os Municípios passaram a ter enorme importância no âmbito da República Federativa do Brasil, regendo-se por lei orgânica (art.29 da Carta Magna), legislando não só sobre assuntos de interesse local (art. 30), como passando a ter competência (competência comum - art. 23 da Constituição Federal) para proteger o meio ambiente, assim como combater a poluição em qualquer de suas formas (art. 23,VI). O Poder Público municipal, a partir do que determina o art.182 da Carta Maior, passa a ser o responsável pela execução da política de desenvolvimento urbano (terra urbana, moradia, saneamento ambiental, infra-estrutura urbana, transporte, serviços públicos, trabalho e lazer) destinada a garantir o bem-estar dos habitantes visando o pleno desenvolvimento das denominadas funções sociais da cidade; o Poder Público municipal passa a ser, a partir de 1988, em síntese, o GERENTE DAS CIDADES no Brasil.

[4] O uso da propriedade urbana, conforme estabelece o parágrafo único do art.1º do Estatuto da Cidade (que fixa as diretrizes gerais observadas no art. 182 da Constituição Federal), estabelece-se “em prol do bem coletivo, da segurança e do bem-estar dos cidadãos, bem como do equilíbrio ambiental”. Claro está que a partir da Constituição Federal de 1988 (arts. 182 e 183) o proprietário do solo urbano deve observar as regras estabelecidas na Constituição Federal.

O uso da propriedade urbana em prol do bem coletivo fixada com fundamento no direito ambiental constitucional (art.1º, parágrafo único da Lei n. 10.257/01) não se confunde com a relação jurídica de propriedade prevista no Código Civil (observe-se, todavia o art.1.228, § 1º da Lei n. 10.406/02) sendo certo que os instrumentos da política urbana são regidos pela legislação “que lhes é própria” - art.4º, § 1º da Lei do Meio Ambiente Artificial), a saber, legislação de direitos difusos (art. 53 do Estatuto da Cidade).

No que se refere à definição constitucional da expressão propriedade, vide “A natureza jurídica do bem ambiental e o direito de propriedade” em nosso Curso de Direito Ambiental Brasileiro, 7ª edição, 2006.

[5] A terra, como superfície sólida da crosta terrestre, onde pisamos, construímos, vivemos, passou a ser definida como urbana dentro evidentemente dos conceitos e diretrizes gerais observados na Lei do Meio Ambiente Artificial e principalmente no âmbito imediato do que estabelecem os arts. 182 e 183 da Constituição Federal.

Entendida como SOLO, é observada no plano jurídico como recurso ambiental, conforme define o art.2º, IV da Lei n. 9.985/00, sendo, portanto, um BEM AMBIENTAL.

Para estudo vinculado à defesa dos bens ambientais, vide nosso Princípios do Processo Ambiental, 2004, Saraiva.

[6] O art.5º, XLVI, da Constituição Federal estabelece:

“Art. 5º - Todos são iguais perante a lei, sem distinção de qualquer natureza, garantindo-se aos brasileiros e aos estrangeiros residentes no País a inviolabilidade do direito à vida, à liberdade, à igualdade, à segurança e à propriedade, nos termos seguintes (grifo meu):

XLVI - a lei regulará a individualização da pena e adotará, entre outras, (grifo meu) as seguintes:

a) privação ou restrição da liberdade;

b) perda de bens;

c) multa;

d) prestação social alternativa;

e) suspensão ou interdição de direitos “

Conforme podemos facilmente observar a Constituição Federal indicou apenas exemplos de penas; nada impede que o legislador crie outras penas e evidentemente a própria Constituição Federal pode criar penas como de fato criou no Art.182, parágrafo 4º, a saber:

1) Pena de parcelamento ou edificação compulsórios para proprietário de solo urbano não edificado,subutilizado ou não utilizado que não atenda a exigência do Poder Público municipal para que o mesmo promova seu adequado aproveitamento (§ 4º , I do art. 182 da CF e arts. 5º e 6º do Estatuto da Cidade);

2) Pena de Imposto sobre a Propriedade Predial e Territorial Urbana progressivo no tempo em caso de descumprimento das condições e dos prazos previstos na forma do caput do art.5º do Estatuto da Cidade, ou não sendo cumpridas as etapas previstas no § 5º do art. 5º da Lei do Meio Ambiente Artificial (§ 4º, II do art 182 da CF e art. 7º do Estatuto da Cidade);

3) Pena de desapropriação com pagamento mediante títulos da dívida pública de emissão previamente aprovada pelo Senado Federal, com prazo de resgate de até dez anos, em parcelas anuais, iguais e sucessivas,assegurados o valor real da indenização e juros legais (§ 4º, III do art. 182 da CF e art. 8º do Estatuto da Cidade).

[7] Importante relembrar que a Constituição Federal assegura e a Lei do Meio Ambiente Artificial regra (art. 20, I da Lei n. 10.257/01) o denominado Direito à Terra Urbana como componente do Direito a Cidades Sustentáveis destinada aos habitantes das cidades.

[8] Embora o Código Tributário Nacional (Lei n. 5.172/66) defina em seu art. 3º, tributo como “toda prestação pecuniária compulsória, em moeda ou cujo valor nela se possa exprimir, que não constitua sanção de ato ilícito, instituída em lei e cobrada mediante atividade administrativa plenamente vinculada”, resta evidente que não prevalece referida definição em decorrência dos novos comandos fixados na Constituição Federal de 1988, particularmente em face do outrora elemento caracterizador da relação jurídico-tributária “sanção de ato ilícito” (obrigação tributária x sanção).

Com efeito.

A 5ª Turma do Superior Tribunal de Justiça já decidiu, por unanimidade, que devem ser tributados os lucros e rendimentos provenientes do tráfico de substancias entorpecentes (HC 7444/RS - Rio Grande do Sul – Habeas Corpus – Relator Ministro Edson Vidigal – Data do Julgamento: 23/6/98) sendo certo que também o Supremo Tribunal Federal (HC 77530/RS - Rio Grande do Sul – Habeas Corpus – Relator Ministro Sepúlveda Pertence – 1ª Turma – Julgamento: 25/8/98) estabeleceu importante visão conforme Ementa:

Sonegação fiscal de lucro advindo de atividade criminosa: non olet. Drogas: tráfico de drogas envolvendo sociedades comerciais organizadas, com lucros vultosos subtraídos à contabilização regular de empresas e subtraídos à declaração de rendimentos: caracterização, em tese, de crime de sonegação fiscal, a acarretar a competência da Justiça Federal e atrair, pela conexão, o tráfico de entorpecentes: irrelevância da origem ilícita (grifos nossos), mesmo quando criminal, da renda subtraída à tributação. A exoneração tributária dos resultados econômicos de fato criminosos – antes de ser corolário do princípio da moralidade - constitui violação do princípio de isonomia fiscal, de manifesta inspiração ética.

Destarte seria importante afirmar que a Constituição Federal pode estabelecer no plano mais elevado qualquer fato gerador de obrigação tributária evidentemente no âmbito dos limites descritos principalmente nos arts. 1º e 3º de nossa Carta Maior.

[9] Para estudo aprofundado do tema, vide DIREITO AMBIENTAL TRIBUTÁRIO de Celso Antonio Pacheco Fiorillo e Renata Marques Ferreira, 2005, Saraiva.

[10] Já lembrava Carvalho Santos (Código Civil Brasileiro Interpretado, vol. III, 4ª edição, 1953) que “em sentido restrito, ato ilícito é todo fato que, não sendo fundado em direito, cause dano a outrem” citando Carvalho de Mendonça (Doutrina e Pratica das Obrigações, vol. 2, n.739). O autor estabelecia comentário exatamente em face do que dispunha o art.159 do Código Civil de 1916, a saber, “Aquele que, por ação ou por omissão voluntária, negligencia, ou imprudência, violar direito, ou causar prejuízo a outrem, fica obrigado a reparar o dano” (dispositivo que na visão de alguns juristas encerrava um equívoco na medida em que a só violação do direito não poderia, na opinião de aludidos juristas, ensejar reparação se não tivesse ocorrido efetivamente um dano).

Embora não se aplique subsidiariamente o Código Civil ao direito ambiental (e muito menos ao direito constitucional...), estabelece o art. 186 que “aquele que, por ação ou omissão voluntária, negligência ou imprudência, violar direito e causar dano (grifo meu) a outrem, ainda que exclusivamente moral, comete ato ilícito”, estabelecendo importante contribuição cultural destinada a auxiliar o intérprete das normas jurídicas em vigor.

De qualquer forma, a violação de um direito assim como causar um dano constituem os aspectos jurídicos fundamentais, em nossa opinião, no sentido de estabelecer o que é um ato ilícito no plano constitucional, particularmente em decorrência do que estabelecem os arts. 1º, IV, e 170 e seguintes.

[11]Em nosso entendimento a progressividade do IPTU só se admite no âmbito do imposto ambiental destinado à tutela do meio ambiente artificial.

Alíquotas progressivas em hipóteses outras seriam inconstitucionais como, aliás, já vem decidindo o Supremo Tribunal Federal (RE 204.827-SP, rel.Min. Ilmar Galvão,12/12/96 ; RE 153.771-MG, rel Min. Moreira Alves, 20/11/96).

[12] O conceito econômico de tributo como “valor retirado por meios legais coercitivos de pessoas físicas e jurídicas pelas administrações públicas” é muito importante em face do que estabelecem as regras de tributação previstas na Constituição Federal de 1988, não sé em face dos arts. 145 a 162 mas também em decorrência do que disciplinam outros dispositivos, como o art. 182, §4º, II .

[13] Cuidamos aqui da visão contemporânea de Estado fornecedor observado na Constituição Federal. Foi exatamente com fundamento na Carta Magna que o art. 22 da Lei n. 8.078/90 fixou um dos mais importantes dispositivos em face da realidade brasileira (art.3º da Constituição Federal) no sentido de estabelecer a proteção de todo e qualquer brasileiro ou estrangeiro residente no País que, através de sua capacidade econômica, é obrigado a entregar, de forma direta ou indireta, importância em dinheiro ao Estado (arts. 170 a 192 e 145 a 169 da Carta Magna) para que o mesmo, utilizando o erário e através de regras constitucionais orçamentárias, transforme-se de Estado Fisco em Estado Fornecedor, exatamente no sentido de cumprir sua principal razão de ser no plano do direito constitucional positivo, que é REALIZAR A PRESTAÇÃO DE SERVIÇOS CHAMADOS PÚBLICOS,VISANDO ATENDER O PISO VITAL MÍNIMO DA POPULAÇÃO (art.6º, a saber, prestação de serviços visando garantir a educação, a saúde, o trabalho, a moradia, o lazer, a segurança, a previdência social, a proteção à maternidade, a proteção à infância, a assistência aos desamparados na forma do que estabelece a Constituição Federal) ENQUANTO GARANTIA DOS DIREITOS FUNDAMENTAIS DO CIDADÃO (art.1º, II, da Carta Magna).

Por via de conseqüência, os denominados serviços públicos, a partir da Constituição Federal de 1988, deixam de ter situação privilegiada e sempre garantida, até então, pela existência de vetusta cultura de interpretação de um Direito Administrativo centrado ideologicamente no século XIX e hoje superado, passando a ingressar na ordem econômica e jurídica do capitalismo não só pela ótica da eficiência (conforme determina o art. 37 da Constituição Federal), mas também em face dos fundamentos do Estado Democrático de Direito que não excluem o Estado fornecedor dos valores sociais do trabalho e da livre iniciativa (art. 1º, IV da Constituição Federal) como, evidentemente, dos princípios gerais da atividade econômica, regrados fundamentalmente através dos princípios desenvolvidos no art. 170 da Constituição Federal.

Destarte, no sentido de cumprir o dever constitucional que lhe é imposto por força de sua condição destinada a gerenciar o erário em proveito de brasileiros e estrangeiros residentes no País, necessita o Estado retirar, por meios coercitivos, de pessoas físicas ou jurídicas quantia em dinheiro ou mesmo outra representação equivalente no sentido de cumprir seu dever constitucional, a saber, fornecer serviços adequados (ou seja, apropriados para os fins que deles se esperem), eficientes (ou seja, que produza a utilidade almejada pelo cidadão) e seguros (ou seja, livres, em princípio, de oferecer riscos ao cidadão,obrigando-se evidentemente de FORMA OBJETIVA, em caso de erros ou falhas).

Os serviços essenciais destinados concretamente a assegurar a dignidade de brasileiros e estrangeiros residentes no País (como, por exemplo, o tratamento e abastecimento de água; a produção e distribuição de energia elétrica; a produção e distribuição de gás; a produção e distribuição de combustível; a assistência médica; a assistência hospitalar; a distribuição e comercialização de alimentos; a distribuição e comercialização de medicamentos; os funerários; os de transporte coletivo; os de captação e tratamento de esgoto; os de captação e tratamento de lixo; os de telecomunicação; os de guarda, uso e controle de substâncias radioativas, equipamentos e materiais nucleares; os de processamento de dados ligados a serviços essenciais; os de controle de tráfego aéreo etc), condicionados que estão a fornecimento continuo, estão obviamente articulados na ordem econômica do capitalismo art.1º, IV, da Constituição Federal), o que obriga o Estado a usar seu direito de tributar.

[14] Constituição Federal de 1988:

Titulo VI

Da tributação e do orçamento (arts. 145 a 169)